什么叫社区？就单纯概念上理解，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。它大到一个国家的某一类人构成的团体，如美国华人社区；小到某个小区。社区是个社会学名词。简单说，社区建设就是管理和服务老百姓的居家事务。

　　当前，我国正处在社会结构深刻调整的重要时期，“单位人”逐渐向“社会人”过渡，社区日益成为各种利益关系的交汇点、社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。据调查，群众信访、市长热线的近1/3来自于与群众切身利益密切相关的社区事务。古人云：“民安，则乐其生；不安，则轻其死；轻其死，则天下乱矣”。“民为邦本，本固邦兴”。社会建设和社区工作的实践证明，加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。

　　一、我县社区建设取得显著成效

　　县委、县政府领导高度重视社区建设工作，公共财政对社区建设的投入逐年加大。从2003年开始加强社区建设以来，到目前，县城城区规划建设了古城、宝塔、黄龙、德彪等10个社区，覆盖服务居民近7万户，总人口20万人；农村共建成社区151个，占全县行政村总数的40%；荣发、铁西、东白鸰等一批不同类型的社区典型脱颖而出。

　　社区的建设，改变了过去社会服务由政府单方面管理的模式，逐步实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的新机制。承载了政府涉及民生的劳动就业、社会保障、社会救助、综合治理和流动人口管理等公共服务。县城已经入驻社区开展为居民服务的部门和单位有26个，其中，民政、人力资源和社会保障、社会保险、人口和计划生育、公安、工会6个部门有专职人员常驻社区。

　　社区工作条件和服务设施不断得到改善。县城每个社区都建设了一站式服务大厅，居家养老服务站、综合活动室等服务平台；农村社区增设了电子书屋、综合图书室、室内外活动室、各类协会办公室等村民休闲娱乐和生产生活服务设施。社区功能进一步完备，和谐社会建设迈出实质性步伐。

　　二、目前社区建设存在的一些问题

　　由于资金等多种因素的影响，我县社区建设在取得较好成果的同时，目前也还存在一些问题。概括起来有以下几个方面：

　　一是社区居民的归属感不强。社区成员的认同意识即归属感，是衡量社区建设水平高低的重要标志。影响居民社区归属感的主要因素，是居民对社区生活条件的满意度和社区依存度。而现实条件下，这种满意度和依存度还是低水平的，与先进地区相比差距较大。北京、广东、上海等地，打造十分钟服务半径，实行网格化管理；构建楼门（院）长信息响应系统和居民与社区互联互通的网络平台，实行精细化管理。社情清晰，民意畅达，人居社区无难事，居民各种诉求都能得到很好解决，社区成为一个和谐的大家园。我县社区居民目前仍然处于遇到困难求亲朋、服务需求看广告的状态，只见有收费，不见有服务，许多住户因对居住地物业管理和社区服务不满意择善而居，多次搬迁。

　　二是社区建设中存在“行政化”的倾向。社区是最基础的社会组织实体，实行社区居民自治，由社区居民自己处理社区内的事情，这是社区建设的内在要求和主要目标。而目前县城社区是从过去的街道过渡而来，人员多为城镇公务人员，穿“官衣”，吃“皇粮”，使得社区居民民主选举成为不可能。

　　旧的行政管理体制仍然继续发挥作用。社区工作者既要做好和处理日常性工作，又要配合相关部门和听命于本级政府，承担大量的临时性甚至常年性任务，疲于应对，并且“费不随事转、权不跟责走”，使社区服务工作大打折扣和处于两难境地。城镇和农村社区普遍存在换了“牌子”，不换“班子”的现象，所谓“两块牌子，一套人马”，格局未变，工作依旧。

　　三是社区工作者队伍的整体素质，还不能完全适应社区建设的现实要求。旧有的街道管理模式未能打破，社区服务与户籍管理脱节，使得管理失真、工作失准、服务失时。社区工作者与居民交往，大多还仅局限于纯居民委员会时期的进出盖章、事务证明等事务，而对与社区密切相关的志愿者队伍建设、和谐社区建设、弱势群体帮扶等工作，则缺乏深层次的谋划、探索与实践，现实条件与自身素质的制约，使其看不清“大社区”的趋向，直接影响到社区工作的有效开展。

　　产生这些问题的原因，从调研的情况看，主要有以下几个方面：

　　首先，现有社区承载过重，设施建设欠账较多。按照有关文件规定和先进地区的经验，社区所承担的居民户数一般应在1800—3500户左右。我县县城10个社区，实际建成9个，平均覆盖户数近7.000户，人口2万余人，户数高于文件规定上线近2倍。由于服务人口众多，要提供优质社区服务显得力不从心。

　　社区办公场地不足仍然是比较突出的问题。文件要求，城市社区办公用房最低要保证500平方米、农村社区要达到300平方米以上。然而，现有社区房屋改造困难，建设标准不高。规划中的文化社区由于场地问题，至今仍然没有开始实质性建设。在这样的硬件条件下，要搞好社区服务是困难的。

　　其次，资金等相关投入不足且渠道单一。社区经费和建设投资没有纳入财政预算，政府持续投入机制尚不完备。社区日常经费不足，如果没有每年收取的居民卫生费作为补充，社区将会因经费断档而无法运转。以财政投入为主、驻区单位自愿帮扶为辅、社会捐助为补充、福利型与市场型相结合的多元化投入机制尚未形成，如果未来实现城乡社区全覆盖，这种财政社区的局面能否支撑，是需要认真思考的一个问题。

　　再次，人员队伍小，工作开展少，管理结构不尽合理。目前县城社区一般配备十几个人，按照正常工作开展，这样的人员规模是远远不够的。居家养老服务站，每个社区配备了2名“40、50人员”，不但技能不专业，而且人员只有使用权没有管理权，岗位稳定性很差。

　　按照国家和省、市文件要求，要认真开展社区志愿服务，建立健全社区志愿服务注册制度、培训制度和激励机制，推进社区志愿服务活动制度化，而目前这些工作还基本处于空白。队伍弱小，管理脱节、工作项目缺失，是造成社区工作弱化的又一个体制和机制性原因。

　　三、推进城乡社区建设的几点建议

　　如何加快基层社区建设，观他山之石，各有精彩。学习和借鉴他们的经验，主要是做到了“三个坚持”：一是以服务群众为本。把服务群众作为社区建设的核心内容，加强社区服务设施建设、综合信息平台建设和专业服务队伍建设，加快形成政府公共服务、居民志愿互动服务、商业性便民利民服务相结合的社区服务体系。二是以促进和谐为要。加强社区自我管理，畅通民意反映渠道，实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动。三是以统筹城乡为基。在加快推进城市社区建设的同时，注重推进农村社区建设，形成以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高的城乡社区建设新格局。

　　结合我县实际，在加强基层社区建设上，我们认为应当重视和做好以下几项工作：

　　第一，进一步健全以基层群众自治为基础的新型社区管理体制和机制。随着改革的深入，由企业剥离出来的社会职能和政府转归的社会职能主要由社区来承担，社区建设成为构建“小政府、大社会”城镇社会整合体制的基础性工程。要夯实社区建设这个基础性工程，必须改革社区管理的体制，充分发挥社区居委会作为群众性自治组织和城镇社区建设的主体作用。

　　一方面，应当进一步转变政府职能，理顺政府与社区的关系。政府与社区居委会应当是指导与被指导的关系。政府转变职能的核心，是把除涉及全社会的宏观社会事务管理之外的权限逐步交还给社区，充分尊重和落实社区居民依法民主自治的权利。

　　应大力推行社区公共服务准入制度，凡属于政府及其职能部门职责范围内的事项，不得转嫁给社区；凡依法应由社区协助的事项，应当为社区提供必要的经费和条件。什么事由政府来做，什么事由社区来做，要明确界定职能和权责，剥离不属于居民自治范围内的纯行政性质的服务工作，使社区工作者有更多的精力，投入到社区自治和为居民服务中来，做好自己应该做好的工作。

　　另一方面，应真正实现“责、权、利”的统一。政府要按照“权力下放、重心下移、财力下沉”的原则，向社区转移职能，政府及其派出机构应从下派工作任务到社区，转变为“服务到社区、责任到社区、接受监督评议到社区”。

　　应对政府派驻社区的机构进行严格控制，不属于派驻范围内的不得进驻社区。进驻社区的派出机构，应按照权利和义务、劳动与报酬对等的原则，实行“权跟责走、费随事转”，从财政拨付的专项经费和行政性收费中，拨付相应的经费给社区。

　　借鉴外地的经验，建议成立统筹城乡发展的政府机构，承担调查研究、规划布局、协调政府部门、促进城乡社区发展的工作。县城非农社区的管理指导权应从农安镇分离出来，归属统筹城乡发展的政府机构管理指导，以增加城镇社区工作的力度，推进城镇社区的快速发展。

　　第二，发挥政府主导作用，强化社区基层基础工作。从历史上看，社区建设是由官方推动、并在很大程度上借由政府力量开展的，社区建设政策的出发点深刻体现了治理转型的“国家意图”。

　　在政府主导型的体制内，社会力量的发育还并不强，依靠社会自身去建设社区并不现实。域外不同模式的社区建设，无一例外的都是由政府发起、政府规划或参与规划，并由政府直接推动的。即便国外的类似社区，也具有福利性的特点，如在社区养老服务业，就有政府出资购买服务或者政府补贴。因此，加大政府投入，提供有效的财力支持，是推进基层社区建设不可缺少的重要方面。建议政府把社区建设投入和工作经费纳入财政预算，统列社会事业支出，以改变目前一事一请，社区投入和经费捉襟见肘的局面。

　　应以财政投入为保障，加快文化社区建设，对已建成但不达标的社区进行装修、改造；将社区活动场所扩建到500平方米以上；在每个社区都建设室内外活动场所、图书阅览室、文化宣传长廊以及便民商业服务网点。

　　在着重加大财政对社区建设投入的同时，应注重通过政府引导、政策扶持、市场化运作等，不断吸引社会资本对社区建设的投资，建立和完善社区建设多元化投融资体系。

　　应按照实现城乡基本公共服务均等化的原则，使公共服务向农村倾斜，形成城乡政策均等，与经济发展水平、财政保障能力和群众期待相适应的基本公共服务体系。建议在合隆、烧锅、伏龙泉、哈拉海、靠山等较大的乡镇所在地，以及撤乡并镇以后的乡镇所在地，成立一个或多个社区，享有县城社区的相同政策支持，促进城乡社区平衡发展。

　　应加强城乡社区基础设施建设。应将社区工作用房和居民公益性服务设施建设纳入城乡规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，与社区卫生、警务、文化、体育、养老等服务设施统筹规划建设。新建住宅小区应按照国家有关标准要求，将公共服务设施配套建设纳入建设工程规划设计方案，对不符合规定配置标准和要求的，主管部门不予审议。工程的设计、施工及验收使用，应广泛征求社区居民的意见。未按规划要求建设工作用房和居民公益性服务设施的，不能通过验收。验收合格后，建设单位要根据规定，将社区工作用房和居民公益性服务设施交给所在地使用管理。

　　第三，重在建设，提高社区管理服务能力。应进一步完善社区党组织、社区居委会、社区服务站职能，充分发挥社区党组织的核心领导作用，发挥社区居委会的民主自治功能，发挥社区服务站承接政府公共服务的职能，构建社区党建、社区自治、社区服务“三位一体”的工作格局，形成以社区党组织为核心、以社区居委会为主体、驻社区单位和组织协同配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构和新型社区服务管理体系，推动和谐社区建设。

　　应切实加强社区工作者队伍建设。根据党的政策和国家有关法律规定，对城乡社区党组织、群众性自治组织以及其他需要选举产生的基层组织，应实行民主选举，把真正热爱社区工作、群众拥护的人，选进社区工作者队伍中来。

　　鼓励年轻干部和大中专毕业生到城乡社区建功立业。加大从优秀社区工作者中考录公务员制度。及时组织对新当选或新任社区工作者开展业务培训和岗位轮训，不断提高他们管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、处理矛盾纠纷、维护社会稳定的本领，逐步推进社区工作者的专业化、职业化。

　　大力培育社区志愿服务意识，鼓励动员共产党员、公务员、专业技术人员、青少年以及离退休人员加入志愿者服务队伍。建立健全社区志愿服务注册制度，推进社区志愿服务活动制度化。争取用3-5年时间，实现社区志愿者注册率占居民人口10%以上的目标。

　　应健全社区服务体系。主要包括：一是社区就业和社会保障服务。建立社区内失业就业登记、就业困难人员申报认定等动态管理制度，协助开发社区就业岗位，推荐就业困难人员就业；协助做好领取养老保险金的离退休人员社会化管理等相关管理工作。二是社区救助服务。完善以最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以临时、应急救助为补充的新型社会救助体系。三是社区养老服务。建立社区老年人档案，具体落实服务措施，推广居家养老服务信息化系统，争取到2015年，在全县实现城乡社区居家养老服务站及老年人活动场所全覆盖。四是社区物业服务。建立健全社区居委会、业主委员会和物业服务企业协调机制，协调解决物业弃管小区和无物业服务老居民区管理缺位问题。在重视提高居民道德素质的同时，完善物业管理手段，在达标小区实现电子监控系统全覆盖，有效提升社区安全指数。五是便民利民服务。进一步完善社区便民服务设施，加快发展家政服务业，实施以“便利消费进社区、便民服务进家庭”的“双进工程”。在社区普遍设立连锁化超市、标准化菜市场和专业店等服务网点，以满足社区居民的日常购物和生活需求。

　　第四，努力形成合力，整合社区建设资源。应实行户籍管理制度改革。现在的社区居民，80%的户籍关系已经不在本社区。因此，应当进行实有人口、实有房屋登记，积极推进户籍管理制度改革。可考虑实行居住证制度，推行流动人口“一证通”，分解流动人口和出租房屋管理职责，实现流动人口由治安管理向综合服务管理的转变。

　　整合社区信息资源。规范面向群众、驻小区单位的服务内容和流程，努力建成集行政管理、社会事务、便民服务为一体的社区信息服务系统，全面支撑社区管理和服务工作。加快城镇社区电子家庭网络建设，利用现代信息技术集纳群众诉求，反映群众需求，为社区居民提供快捷有效的家庭服务。

　　整合社区医疗资源。社区卫生服务站应当姓“社”，真正归社区管理，卫生部门业务指导，把国家的普惠政策还给居民，真正实现社区卫生服务的全覆盖。

　　整合驻社区单位文化体育等服务资源。强化企事业单位的社会意识和社会责任，开放企业事业单位服务设施，纳入社区公共服务设施建设范畴，实现联手共建、资源共享。

　　整合政府及其职能部门行政资源。对入驻部门和业务项目进行把关，对工作相近、以及关联性业务协调理顺，归类入项，删繁就简，把服务放在首位，寓管理于服务之中，把“一站式”服务承诺落到实处。